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Droit public Projet de loi ELAN : réforme du contentieux de l'urbanisme

Améliorer le contentieux de l'urbanismeSécuriser les permis d'aménager et les permis de construireRaccourcir les délais de jugementLimiter les recours abusifs





05-04-2018
Le 4 avril 2018, le projet de loi ELAN (évolution du logement, de l'aménagement et du numérique) a été présenté au Conseil des Ministres.

C'est un projet qui comprend 66 articles, sur une centaine de pages.

L'étude d'impact préalable au projet de loi compte pas moins de 419 pages !


Dans son communiqué de presse, le Gouvernement a insisté sur la qualité de la concertation préalable à la rédaction du projet de loi.

Cependant, le Conseil d'Etat, dans son avis du 29 mars 2018 (n° 394435), se fait plus critique sur la procédure d'élaboration de la loi.

S'il constate que l'élaboration du projet de loi a été marquée par une procédure originale, novatrice et fructueuse (concertation numérique et organisation d'une "conférence de consensus"), le Conseil d'Etat relève également, et surtout, que la saisine des organismes et collectivités devant émettre un avis "s'est effectuée tardivement, très souvent après que le projet de loi lui a été transmis et la plupart du temps selon les procédures d'examen en urgence".

Il en conclut que la régularité formelle des consultations a été assurée, mais que "l'esprit qui a présidé à l'obligation de consulter ne peut être considéré comme respecté".

Cette critique sur la méthode d'élaboration de la loi fait écho aux revendications actuelles des magistrats et des avocats, qui critiquent l'insuffisance de concertation préalable sur le projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022 qui sera prochainement présenté en Conseil des Ministres.


Désormais, le calendrier législatif est le suivant : 1ère lecture à l'Assemblée Nationale fin mai 2018 et 1ère lecture au Sénat début juillet 2018.

Le projet de loi se répartit en 4 axes, qui constituent les 4 titres du projet de loi :

I/ Construire plus, mieux et moins cher : libérer le foncier, favoriser la transformation de bureaux en logements, simplifier les procédures d'urbanisme et l'acte de construire, améliorer le contentieux de l'urbanisme

II/ Evolutions du secteur du logement social

III/ Favoriser la mixité sociale

IV/ Améliorer le cadre de vie


Nous insisterons sur l'article 24 du projet de loi, qui est relatif à l'amélioration du contentieux de l'urbanisme.

Dans l'exposé des motifs, cet article est présenté comme étant destiné à sécuriser les opérations de construction en luttant contre les recours abusifs, en raccourcissant les délais de jugement, en permettant aux acteurs économiques de mieux anticiper l'issue des recours et en sécurisant un certain nombre de droits à construire légalement attribués.

Plusieurs dispositions importantes doivent être signalées :

- sécurisation des permis d'aménager :

Actuellement, en cas d'annulation d'un PLU après délivrance d'un permis d'aménager, le document d'urbanisme précédent revient en vigueur ; les permis de construire se trouvent ainsi instruits au regard de ce document d'urbanisme précédent, souvent obsolète. Or, il arrive fréquemment que, en application de ce document d'urbanisme précédent, les permis de construire doivent être refusés. Cela crée une insécurité juridique importante, de nature à paralyser la réalisation des lotissements, dès qu'un recours est formé contre le PLU, y compris pour des motifs sans rapport avec le projet de lotissement.

Le projet de loi propose donc une modification de l'article L442-14 du Code de l'urbanisme, afin de prévoir que si un PLU est annulé ou déclaré illégal pour des motifs sans rapport avec les règles d'urbanisme applicables au lotissement, les permis de construire puissent être tout de même instruits au regard dudit PLU.

Cet article permettrait donc la cristallisation des règles du lotissement, et constituerait une entorse (légale) au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses.

Autrement dit, si le projet de loi est adopté et qu'un PLU est annulé pour un vice de procédure, cela n'aura plus d'impact sur la délivrance des permis de construire, qui seront instruits et délivrés sur la base du PLU en vigueur au jour de la délivrance du permis d'aménager.

- sécuriser les permis de construire :

La même logique de cristallisation est prévue pour les permis de construrie : si, après délivrance d'un permis de construire, un PLU est annulé ou déclaré illégal, le permis de construire ne pourrait plus être annulé si le motif d'annulation du PLU est étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet.

Cette règle est de nature à limiter fortement les risques d'annulation d'un permis de construire fondés sur l'illégalité du PLU.

- raccourcir les délais de jugement :

L'étude d'impact du projet de loi rappelle qu'actuellement, les délais moyens de jugement en première instance sont de 23 mois, délai auquel il faut rajouter 17 mois en moyenne en cas d'appel. Les auteurs ont constaté que, dès qu'un recours est formé, les notaires hésitent à finaliser les ventes, et les banques à débloquer les financements, ce qui décourage vendeurs, acquéreurs et constructeurs. Les délais de jugement constituent donc un frein massif à la production de logements.

Chaque année, entre 11.500 et 15.500 autorisations d'urbanisme sont contestées en justice (sur environ un million d'autorisations délivrées, à savoir : permis de construire, d'aménager, de démolir, déclarations préalables, refus inclus).

42 % des recours sont concentrés sur 7 des 31 tribunaux français, à savoir les tribunaux de Grenoble (dont dépend la Drôme), Lyon (dont dépend l'Ardèche), Marseille, Toulon, Montpellier, Rennes et Versailles. Le quart Sud Est est donc particulièrement concerné par la problématique des recours contentieux en matière d'urbanisme.

Afin de régler cette difficulté récurrente, l'exposé des motifs précise que la loi sera complétée par des dispositions réglementaires visant à réduire à 10 mois les délais de jugement des tribunaux administratifs, pour les recours en matière de :

* permis de construire un immeuble d'habitation collectif
* permis d'aménager
* permis de démolir

En outre, la loi devrait inciter les requérants à déposer des recours en référé suspension, afin d'obtenir rapidement une première analyse judiciaire du permis, dans le but annoncé d'inciter les promoteurs à déposer des demandes de permis de régularisation, lorsqu'un vice est identifié.

La loi prévoira également une règle de cristallation automatique des moyens, c'est-à-dire que, passé un délai de 2 mois suivant la notification du mémoire en défense, le requérant ne pourra plus soulever de nouveaux moyens, ce qui serait de nature à éviter des stratégies contentieuses dilatoires (de nouveaux moyens étant soulevés parfois tardivement, afin de retarder la date du jugement de l'affaire).

La mise en oeuvre de ces dispositions suppose l'adoption de décrets d'application, qui interviendront après la promulgation de la loi.

- lutter contre les recours abusifs :

L'étude d'impact, en page 154, précise que la fédération des promoteurs immobiliers estime que 30.000 logements seraient aujourd'hui bloqués pour cause de recours abusifs.

Il existe, actuellement et depuis 2013, un dispositif permettant de faire condamner à des dommages-intérêts l'auteur d'un recours abusif directement devant le Tribunal Administratif.

Cependant, les auteurs du projet de loi observent que cette action est peu utilisée, car le caractère "excessif" du préjudice est difficile à prouver.

Actuellement, la quasi-totalité des 200 demandes de dommages-intérêts pour recours abusifs formées entre 2013 et 2015 ont été rejetées (cf. étude d'impact, page 155) ; seule une affaire emblématique a donné lieu à une véritable condamnation (jugement du Tribunal Administratif de Lyon du 17 novembre 2015, condamnant un requérant à 82.700 € pour recours abusif).

Le projet de loi propose donc de supprimer la condition de préjudice "excessif" afin de faciliter le prononcé de condamnations pécuniaires aujourd'hui très rares.

Egalement, le projet de loi prévoit d'encadrer les transactions financières visant à obtenir un désistement du recours. Ces transactions pécuniaires seraient interdites pour les associations, afin de les dissuader de marchander leur désistement ; les associations, poursuivant des objectifs d'intérêt général, n'ont pas vocation à se désister pour des contreparties financières.

L'idée est de dissuader certaines personnes de constituer une association pour se créer artificiellement un intérêt pour agir, dans le seul but de faire des recours et monnayer un désistement (pratiques constatées dans certaines zones urbaines tendues).

- dispositions diverses :

Le projet de loi prévoit également :

* de clarifier les règles relatives à l'intérêt pour agir,
* d'obliger le requérant dont le référé a été rejeté de confirmer sa requête au fond, sous peine de désistement d'office,
* de ne permettre la constestation du permis modificatif et du permis de régularisation que dans le cadre de l'instance contre le permis initial,
* de faciliter la démolition de certaines constructions illégales.

Il reste maintenant à savoir comment ce projet de loi sera débattu et modifié lors des débats parlementaires, et dans quel délai la loi sera promulguée, ainsi que ses décrets d'application.