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Droit public Le recours abusif en matière d'urbanisme : un leurre ?

La plus grosse condamnation pour recours abusif annuléeUne appréciation toujours stricte des conditions du recours abusifPrivilégier le recours au juge judiciaire, voire pénal ?





06-06-2018
Un jugement du Tribunal Administratif de Lyon, rendu le 17 novembre 2015, avait fait grand bruit.

Le 18 juillet 2013, une ordonnance avait modifié le Code de l'urbanisme pour permettre au juge administratif de condamner l'auteur d'un recours contre un permis de construire pour procédure abusive, si certaines conditions étaient remplies (cf. article L600-7 du Code de l'urbanisme).

Dès lors, plusieurs pétitionnaires - mécontents du recours formé contre "leur" permis de construire - s'étaient engoufrés dans la brèche, afin de solliciter la condamnation de tiers requérant à de lourds dommages-intérêts, au regard du retard pris dans la réalisation du programme immobilier contesté.

Il faut admettre que, dans certaines situations, les motivations des requérants sont ambigues, et ne tiennent pas à des considérations d'urbanisme.

Il peut s'agir du simple désir de ne pas voir une construction se réaliser à proximité jusqu'à du véritable chantage financier, en passant par des règlements de comptes politiques ou autres.

Cependant, la reconnaissance du recours abusif en matière de permis de construire est enfermée dans des conditions actuellement très strictes, et les demandes indemnitaires pour recours abusif sont, dès lors, très rarement admises.

Un jugement faisait office de contre-exemple, et était abondamment cité : le jugement n° 1303301 du 17 novembre 2015 rendu par le Tribunal Administratif de Lyon.

D'ailleurs, en tapant "recours abusif" dans la barre de recherche google, on tombe, en premier résultat, sur un article du Moniteur commentant ce jugement. C'est en dire la notoriété.

Fait rare : l'audience avait eu lieu le 31 août 2015 et le jugement avait été rendu deux mois et demi après, alors que les jugements sont, en cette matière, habituellement rendus 3 semaines à un mois maximum après l'audience.

Cela signifie que les magistrats avaient longuement mûri leur réflexion.

Et le pétitionnaire ne fut pas déçu : non seulement, le permis de construire a été validé mais, surtout, le caractère abusif du recours a été retenu.

Ainsi, les requérants ont été condamnés à verser au pétitionnaire une indemnité de 82.700 €, condamnation record en France.

Le Tribunal avait pris le soin de particulièrement motiver sa décision sur ce point.

Il avait, pour l'essentiel, retenu l'attitude dilatoire des requérants (ils avaient tout fait pour faire durer le procès), l'absence de moyen sérieux dirigé contre le permis de construire, l'existence d'un conflit politique et une publicité exagérée autour de ce contentieux.

L'indemnité était destinée à couvrir, principalement, la perte de revenus locatifs imputables au dépôt du recours.

Hélas ! Ce jugement présenté comme l'exemple-type du dossier dans lequel des dommages-intérêts substantiels pouvaient être obtenus par le pétitionnaire a été réformé en totalité par la Cour Administrative d'Appel de Lyon.

C'est ainsi que par un arrêt n° 16LY00172 rendu le 18 janvier 2018, la Cour a totalement contredit les premiers juges.

Tout d'abord, la Cour a considéré que le permis de construire était illégal, comme ne respectant pas un article du règlement du Plan Local d'Urbanisme de la Commune, là où le Tribunal considérait qu'aucun moyen sérieux n'avait été invoqué par les requérants (il est probable qu'en appel, les requérants, par le biais de leur avocat, aient fait un effort sensible sur la présentation de leurs moyens de légalité).

Ensuite, la Cour a estimé que l'intention de nuire des requérants n'était pas établie, peu important le contexte de conflit politique local ou leur attitude dilatoire.

Cet arrêt a été pudiquement présenté par plusieurs commentateurs comme donnant "d'utiles précisions" sur les conditions du recours abusif. En réalité, cet arrêt montre surtout la difficulté, voire la quasi impossibilité de faire condamner un requérant pour recours abusif devant le juge administratif, l'intention de nuire étant par essence quelque chose d'extrêmement difficile à démontrer.

Un recours peut facilement se parer de tous les attributs de la légitimité.

Le pétitionnaire a ainsi tout perdu, et son permis, et les dommages-intérêts. Il a même été condamné à payer aux requérants une indemnité au titre des frais de procédure engagés...

Cet arrêt a probablement fait l'objet d'un pourvoi en cassation au Conseil d'Etat. Affaire à suivre donc.

En attendant, la loi ELAN, en cours de discussion au Parlement, est présentée comme devant assouplir les conditions du recours abusif en matière d'urbanisme (nous avons rédigé un article à ce sujet, à consulter ici).

Dans la mesure où le recours abusif ne peut être retenu que si l'intention de nuire du requérant est établie, nous ne sommes pas certain que même un assouplissement des conditions de l'article L600-7 du Code de l'urbanisme suffira à remplir les prétoires de demandes indemnitaires formées par les pétitionnaires, et surtout à diminuer sensiblement le nombre de recours.

Dans les prochains mois, la question du recours abusif en matière d'urbanisme va demeurer prégnante, comme s'il s'agissait de la meilleure arme pour sécuriser les projets immobiliers et pour dissuader les requérants de former des recours contre les autorisations d'urbanisme.

Nous restons dubitatif sur la pertinence de cette idée, qui ne manque pas de venir en contradiction avec une règle fondamentale de tout Etat de droit : le droit à un recours effectif, droit garanti par la Convention Européenne des Droits de l'Homme (convention expressément citée, d'ailleurs, dans les visas de l'arrêt du 18 janvier 2018).

Il faut bien évidemment punir les requérants abusifs, mais nous ne pensons pas que ce doit être dans le même cadre que le procès dirigé contre le permis de construire ; le juge administratif - qui est le juge de l'administration - ne nous paraît pas être le plus à même d'apprécier, à la fois, le préjudice subi par une personne privée (le pétitionnaire) et la faute commise par une autre personne privée (le requérant).

Il faut plutôt continuer à privilégier la saisine du juge judiciaire qui, en tant que garant des libertés individuelles et en tant que juge naturel des conflits entre personnes privées, semble le plus à même d'apprécier les conditions de l'abus de droit.

D'ailleurs, la jurisprudence judiciaire (et notamment pénale, lorsque l'intention de nuire dérive en infraction, notamment de l'extorsion) comprend plus d'exemples de condamnation de requérants abusifs que la jurisprudence administrative.

C'est bien dans ce sens que vont certains promoteurs, qui n'hésitent pas à mandater des huissiers, avocats et détectives pour débusquer les pratiques abusives qualifiées de mafieuses (voir l'article publié par france bleu le 10 mars 2018).

Car, finalement, tout se retrouve dans cette règle essentielle : "La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi" (article 4 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789).

Quoi qu'il en soit, il existe d'autres moyens de sécuriser les projets immobiliers et de rassurer les promoteurs immobiliers, et la promesse qui leur est faite de pouvoir faire condamner les requérants pour recours abusif ne paraît pas la bonne voie (en tout cas, ne devrait pas être considérée comme la voie principale pour réduire les recours en matière d'urbanisme).


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