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Droit public La faute contractuelle : l'impunité de l'administration?


17-02-2015

L'action administrative se contractualise de plus en plus.

Il s'agit d'une tendance lourde : les collectivités publiques agissent de plus en plus en utilisant la technique contractuelle, plutôt que l'acte unilatéral.

Mais que se passe-t-il si l'administration ne respecte pas le contrat qu'elle a signé ?

La question a été récemment posée au Conseil d'Etat, dans une affaire où le MUCEM (le musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée récemment inauguré à Marseille) n'a plus honoré les loyers prévus dans un contrat de location de photocopieurs.

La société louant ces photocopieurs a alors décidé de résilier le contrat, en invoquant une clause prévoyant qu'en cas de faute commise par un contractant, l'autre pourrait résilier unilatéralement le contrat, sans recours au juge.

De telles clauses sont habituelles dans les contrats liant deux personnes privées.

Mais qu'en est-il dans les relations entre une collectivité publique et une personne privée ?

Le Conseil d'Etat a rendu un important arrêt à ce sujet le 8 octobre 2014 (req. n° 370644, société Grenke Location).

Cet arrêt pose trois règles, qui sont toutes critiquables.

En premier lieu, le cocontractant lié à l'administration est tenu d'exécuter le contrat et ne peut pas se prévaloir des manquements ou défaillances de l'administration pour se soustraire à ses propres obligations.

Autrement dit, en droit public, le cocontractant ne peut pas invoquer, à la différence du droit privé, l'exception d'inexécution, et doit donc exécuter sa prestation contractuelle, quelque soit le comportement de l'administration.

On comprend bien que cette première règle plonge les parties dans une relation profondément inégalitaire, ce qui est contradictoire avec le nécessaire équilibre qui doit présider dans toute relation contractuelle, basée sur le libre consentement des parties.

Pour se sortir de cette règle, il y a lieu de prévoir une clause permettant à une personne privée de résilier unilatéralement le contrat, en cas de manquement de l'administration.

Mais, en second lieu, il n'est possible de prévoir une telle clause, par laquelle une personne privée peut résilier unilatéralement le contrat en cas de manquement de l'administration, que dans les contrats qui n'ont pas pour objet l'exécution même du service public.

Autrement dit, dans les délégations de service public, il n'est pas possible de prévoir une telle clause de résiliation unilatérale au profit d'une personne privée.

Une telle clause n'est possible que dans les autres contrats, tels que les marchés publics, les conventions d'occupation du domaine public, etc.

L'interdiction de cette clause garantit la continuité du service public, qui est une exigence de valeur constitutionnelle.

Cependant, cette interdiction porte atteinte à la liberté contractuelle, qui a également valeur constitutionnelle.

Dans la balance entre les grands principes du Droit, le Conseil d'Etat a nettement fait prévaloir la continuité du service public sur la liberté contractuelle.

En troisième lieu, dans les contrats qui n'ont pas pour objet l'exécution même du service public, la clause autorisant la personne privée à résilier unilatéralement le contrat en cas de manquement ou de défaillance de l'administration est autorisée.

Cependant, elle fait l'objet d'un tel encadrement qu'elle doit être considérée comme réduite à néant, ou quasiment.

En effet, le Conseil d'Etat a précisé que la collectivité publique peut s'opposer à la résiliation pour un motif d'intérêt général. Le Conseil d'Etat se garde bien de définir le motif d'intérêt général susceptible de justifier une telle opposition de la collectivité.

En ce cas, la personne privée ne peut pas résilier le contrat, et doit continuer à exécuter la prestation qui était prévue.

A défaut, et c'est un peu "l'arroseur arrosé", le Conseil d'Etat précise que le contrat peut être résilié aux torts de la personne privée !

Si la personne publique s'oppose à la résiliation, le seul recours pour la personne privée consiste à continuer à exécuter le contrat, pour ne pas se mettre en faute (ce qui serait un comble, alors que précisément c'est un manquement de l'administration qui est en cause), et à saisir le juge administratif, qui appréciera la gravité du manquement commis par l'administration et le motif d'intérêt général allégué par la collectivité publique.

Or, la décision du juge administratif risque de n'intervenir que... plusieurs années après le manquement commis par l'administration. Si, pendant ce délai, le cocontractant est tenu d'exécuter le contrat, on peut comprendre que la situation soit particulièrement délicate à gérer pour le partenaire de l'administration.

De cet arrêt du 8 octobre 2014, il reste un bilan mitigé.

Pour reprendre la conclusion d'un article paru dans la Revue Lamy des Collectivités Territoriales de décembre 2014 (RLCT 2809, p 33) :

"Au total, on ne peut que se réjouir que le droit pour le cocontractant de l'administration de résilier unilatéralement un contrat administratif ait été admis par le Conseil d'Etat, déplorer qu'il ait été entouré de tant de conditions qu'il en soit presque vidé de son contenu et espérer qu'il ne s'agit que d'une première étape vers plus de considération pour la liberté contractuelle des parties."

On ne saurait mieux exprimer le sentiment mitigé qui résulte de la lecture de cet arrêt, qui ne constituera sans doute (il faut l'espérer) qu'une étape vers une meilleure prise en compte de la liberté contractuelle.